KLIMATOMSTÄLLNINGEN

Experter vill skrota svenska miljömål – ”Inte bra klimatpolitik”

När EU skärper klimatmålen behöver svenska miljöregler ses över, menar flera experter. Det finns mer kostnadseffektiva metoder. ”Det finns skäl och möjlighet att se över den inhemska klimatpolitiken”, säger Svante Mandell, miljöekonomisk chef på Konjunkturinstitutet, till TN.

När EU nu skärper klimatmålen finns det utrymme för en översyn av den svenska klimatpolitiken. Något som även påpekats i propositionen till Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige, som den förra regeringen presenterade 2017.

”Om omfattningen av EU ETS ändras bör både den handlande sektorns utsläpp 1990 och etappmål ses över i fråga om vilka verksamheter som omfattas och för att bibehålla den beslutade”, står det i propositionen.

Sverige har de tuffaste kraven

Bakgrunden är att EU nu ska minska utsläppen med 55 procent fram till 2030 jämfört med 1990 års nivåer, vilket är en avsevärd skärpning från det tidigare målet på 40 procent. Det långsiktiga målet att uppnå klimatneutralitet i unionen 2050 ligger kvar.

I arbetet med att sänka utsläppen är EU:s utsläppshandelssystem EU ETS det viktigaste verktyget. Tanken är att det ska kosta att släppa ut och därför ge företag incitament att ställa om sin produktion. EU ETS vässas nu så att 62 procent av utsläppen i den handlade sektorn ska fasas ut till 2030 jämfört med 2005 års nivåer.

En nyhet är att från och med 2027 ska även fastigheter, vägtransporter och bränsleanvändning inkluderas i den uppgraderade EU ETS II. Det är utsläpp som sker inom Sveriges gränser inom sektorerna vägtransporter, uppvärmning av bostäder, arbetsmaskiner samt jordbruk och som tidigare inte inkluderats i EU ETS.

De delarna tillhör idag den så kallade ESR-sektorn (Effort Sharing Regulation) som står för ungefär 60 procent av unionens totala utsläpp. Här är målet att minska utsläppen med 40 procent fram till 2030 jämfört med 2005 års nivåer.

När EU nu skärper handelssystemet EU ETS kan man tycka att ESR-målen borde mjukas upp. Men EU konstaterar att skillnaderna mellan de olika ländernas ekonomiska förutsättningar är för stora.

– Det gör man för att det inte ska slå helt olika. Om vi nu bara skulle förlita oss på det nya EU ETS-systemet skulle de rika länderna ha råd att köpa utsläppsminskningar inom EU ETS i stället för att göra dem själva. Det skulle göra det dyrare för de fattigare medlemmarna i Östeuropa. Därför behåller man de nationella ESR-målen och skärper dem i viss mån, konstaterar Emma Wiesner, EU-parlamentariker för Centerpartiet.

Det betyder att rika länder som Sverige, tillsammans med Danmark, Tyskland, Finland och Luxemburg ska minska sina utsläpp med 50 procent inom ESR-sektorn, medan länder som Rumänien och Bulgarien har mål på 12 respektive 10 procent.

”Möjligheter att minska utsläppen till en lägre kostnad”

Men vilka mekanismer öppnas då upp för en översyn av de nationella klimatmålen?

John Hassler, professor i nationalekonomi vid Stockholms universitet, konstaterar att länderna tilldelas utsläppskvoter för sina ESR-sektorer, och eftersom utsläppskvoterna i ESR inte är kopplade till EU ETS, så skulle Sveriges regering kunna inleda direktförhandlingar med andra länder om de kvoterna, menar han.

– Vi är ekonomiskt ansvariga för att det ska göras, men det finns ingenting som säger att utsläppsminskningar inom ramen för ESR ska ske i Sverige. Det är inte bra klimatpolitik och det är inte heller den mest kostnadseffektiva metoden.

”Det finns goda förutsättningar att minska utsläppen till en lägre kostnad än att satsa alla kort på transportsektorn via reduktionsplikten.”

John Hassler menar att Sverige i stället skulle kunna förhandla direkt med till exempel Bulgarien som har ett lågt beting och erbjuda sig att investera i landets koldioxidtunga uppvärmningssektor. Då skulle Sverige kunna tillgodoräkna sig den utsläppsminskningen via kvoterna.

– Den här handeln med kvotplikter har inte använts särskilt mycket men jag menar att Sverige ska ta initiativet här. Då finns det goda förutsättningar att minska utsläppen till en lägre kostnad än att satsa alla kort på transportsektorn via reduktionsplikten. Det är en mycket dyr åtgärd som leder till ökad efterfrågan på biobränsle och eftersom Sverige inte är självförsörjande på biobränsle leder det till avskogning i andra länder. Får vi den möjligheten bör vi ta den eftersom det blir billigare och för klimatet spelar det ju ingen roll vart utsläppsminskningarna sker.

– Vi skulle alltså kunna investera i att sänka koldioxidutsläpp i andra länder men själva tillgodoräkna oss den minskningen, förtydligar John Hassler.

Dyrt mål för transportsektorn bör ses över

Samtidigt är det transportsektorn som är den stora utsläpparen. Den står för cirka 30 procent av Sveriges totala utsläpp och för hälften av utsläppen i ESR-sektorn.

Målet för transportsektorn är att minska utsläppen med 70 procent fram till 2030 jämfört med 2010 års nivå och det viktigaste styrmedlet för att uppnå det är reduktionsplikten.

Per Kågeson, fristående transportmedelsforskare, har hela tiden varit kritisk mot det målet. Han menar att enda möjligheten att uppnå målet är att införa väsentligt högre beskattning av fossila drivmedel samt att reduktionsplikten läggs på en mycket hög nivå som inte kan klaras utan omfattande import av biodrivmedel.

– Det vore inte samhällsekonomiskt effektivt och slår onödigt hårt mot privatpersoner och företag. Orsaken till att man satte målet så högt var en övertro på att drastiskt kunna minska trafiken och att den svenska biodrivmedelsproduktionen skulle kunna växa snabbt.

”EU har kommit i kapp och då menar vi på KI att det finns skäl och möjlighet att se över den inhemska klimatpolitiken.”

Om Sverige istället börjar handla med utsläppskvoter finns det också utrymme att se över målen inom ESR-sektorn. Det menar Svante Mandell, forskningschef för miljöekonomi på Konjunkturinstitutet.

– Nu ligger de svenska klimatmålen i linje med EU:s vilket betyder att vi inte längre är ett föregångsland. EU har kommit i kapp och då menar vi på KI att det finns skäl och möjlighet att se över den inhemska klimatpolitiken.

– Vi kan utnyttja den flexibilitet som finns inom omgörningen av EU ETS och ESR-sektorn. Det skulle kunna minska kostnaderna utan att vi tummar på klimatmålen, fortsätter han.

Målen väldigt kostsamma

Även Svante Mandell pekar ut målen för transportsektorn som väldigt kostsamma. Därför borde Sverige undersöka vad det finns att hämta hem i de övriga ESR-sektorerna.

– Vi borde öppna den verktygslåda vi har och titta på vad vi kan göra inom de övriga sektorerna. Alltså jordbruket, uppvärmning, avfall och arbetsmaskiner. Det är möjligt att det finns billigare åtgärder där och då behöver vi inte fortsätta att satsa lika mycket på transportsektorn, även om det arbetet så klart ska fortsätta, men vi bör undersöka de övriga alternativen.

Men han konstaterar samtidigt att de möjligheterna är mer begränsade.

– Ja, det beror på att en stor del av utsläppen utanför transportsektorn är metan och lustgas från jordbrukssektorn och vi har idag inga effektiva styrmedel att ta till där eftersom det är svårt att veta exakt vart metanutsläppen sker. Då är det också svårt att beskatta dem.

Just eftersom det är svårt att minska metanutsläppen är det ett argument för att i stället börja förhandla om ESR-kvoter, menar John Hassler.

– Eftersom det är svårt att komma åt metanutsläppen blir det svårt och dyrt att klara EU:s krav på utsläppsminskningar inom ESR-sektorn och då är handel med kvoterna ett bra alternativ.

Astrid Kander, professor i ekonomisk historia vid Lunds universitet, menar dock att möjligheten att tillgodogöra sig utsläppskvoter genom att förhandla med andra länder inte är en väg framåt.

– Om vi ska köpa kvoträtter från andra länder så bygger ju det på att de med råge lyckas sänka sina egna utsläpp så de inte behöver använda alla sina kvoträtter själva så jag tror inte att det kommer att bli mycket med den saken. Alla länder kommer ha fullt upp med att försöka sänka sina utsläpp själva.

– Och även om det skulle vara möjligt att plocka lågt hängande frukter i andra fattigare länder, så är det inte självklart bättre eftersom det kan leda till minskade innovationer om förändringstrycket inom transportsektorn i Sverige minskar. Det finns också en risk för dubbelräkning av utsläppen om vi investerar i Bulgarien och får räkna det som vår utsläppsminskning, men samtidigt måste väl rimligen Bulgarien få räkna det som sin utsläppsminskning.

”Om Sverige ska vara ett föregångsland bör vi dock inte satsa stort på reduktionsplikten för att få ner utsläppen i transportsektorn.”

Sverige bör även fortsätta att vara ett föregångsland, anser Astrid Kander.

– Sverige är ett rikt land med goda naturtillgångar för energiproduktion och vi är ett föregångsland när det gäller koldioxidfri elproduktion och även biobränslen. Att gå i bräschen kan innebära innovationer som kommer både Sverige och andra länder till godo. Om Sverige ska vara ett föregångsland bör vi dock inte satsa stort på reduktionsplikten för att få ner utsläppen i transportsektorn. Det finns för lite mark i världen för att producera biobränslen i tillräcklig omfattning. Istället bör vi satsa stort på elektrifiering av bilflottan, fortsätter hon.

”Kan inleda samarbeten som båda länderna vinner på.”

John Hassler konstaterar att handel med utsläppskvoter inom ESR inte har utnyttjats särskilt mycket än men menar att om systemet utvecklas så att priset hamnar på ungefär samma nivå som på de utsläppsrätter som handlas inom EU ETS, så öppnar det för win-win samarbeten.

– Att få i gång en väl fungerande handel kräver dock att EU:s regeringar kommer i gång med förhandlingar så snart som möjligt. Man behöver träffa långsiktiga överenskommelser ganska snart. Då behöver vi inte förlita oss på att länder eventuellt har utsläppsrätter över, utan vi kan inleda samarbeten som båda länderna vinner på.