DE KRÅNGLIGA MILJÖTILLSTÅNDEN

Efter Cementa: Här är nya industrikrisen – ”Tröstlöst”

”Det är en väldigt olycklig situation”. Miljörättsjuristen Pia Pehrson menar att den svenska tillståndsprocessen har gått överstyr och att industrisatsningar är dömda på förhand. Cementa är bara början, företagsetableringar kommer att stoppas på löpande band, varnar experter.

Med hjälp av forskning och teknisk spetskompetens har bolag som Cementa, Kaunis Iron och Boliden gjort framsteg i områden som bostadsbyggande, hållbar mineralutvinning och industri. Men samtliga projekt har bromsat vid sin ansökan om miljötillstånd. Och då är det bara ett axplock av företagsetableringar som har stoppats på liknande sätt. Enligt experter som TN talat med är det inte en fråga om isolerade händelser – utan om ett systemfel i det svenska miljötillståndsförfarandet. Det gör det i princip omöjligt för företag att etablera sig i Sverige.

– Vad som har hänt är att vi ser ny lagstiftning och höjda kravbilder. Det gör att myndigheterna begär mer tid att yttra sig till domstolen eftersom de behöver mer utrymme att komma med nya synpunkter och frågor. Det skapar ett slags moment-22 där en remissmyndighet hittar nya infallsvinklar varpå en annan myndighet hakar på och skapar helt nya frågeställningar. Allt det här gör att det har blivit krångligare att få ett beslut i första instansen och att det tar längre tid att komma i mål. Det är sammantaget en väldigt olycklig situation, säger Pia Pehrson advokat och partner vid Foyen Advokatfirma och ansvarig för avdelningen för mark- och miljörätt.

Komplexa processer

Tillståndsprövningar är en komplex fråga. Förenklat handlar det om att alla företag vars verksamhet har en påverkan på miljön exempelvis vatten, luft och mark, måste godkännas av mark- och miljödomstolen för att bedriva sin verksamhet. Det går till på följande sätt:

Innan ansökan skickas in hålls samråd med berörda myndigheter, berörd kommun och andra intressenter som till exempel boende, markägare och andra sakägare för att presentera den planerade verksamheten och ta del av eventuella frågor och synpunkter på planerna så att ansökan kan ta höjd för detta innan den lämnas in. Därefter skickar företaget in en ansökan och bifogar ett underlag som tydligt visar vilka miljökonsekvenser verksamheten kommer att få. Handlingarna registreras hos Mark- och miljööverdomstolen och sänds i sin tur ut i en så kallad kompletteringsrunda där berörda myndigheter kan ge sina synpunkter. När detta är klart kan domstolen påbörja sin tillståndsprövning.

Här påbörjas nästa fas i processkedjan. I samband med tillståndsprövningen tillkännager domstolen ansökan offentligt. Det sätter igång en remissrunda som ger alla berörda parter i samhället möjlighet att ta del av det som planeras och lämna synpunkter. Inom en utsatt remisstid måste företaget bemöta yttranden från olika håll. När remisstiden väl är avslutad inleder domstolen en huvudförhandling och därefter avkunnas en dom om verksamheten får bedrivas eller inte.

Dubbelprövning

Den som tror att det tar slut här tar miste. Ett företag som verkar inom särskilda branscher måste också genomgå dubbelprövning. Det betyder att innan företaget ens kan söka miljötillstånd måste det först ansöka om ytterligare tillstånd som sorteras under annan lagstiftning. Om till exempel ett nätföretag vill dra elledningar måste de ansöka om en så kallad koncessionsprövning enligt ellagen. På samma sätt måste gruvföretag ansöka om en så kallad bearbetningskoncession som sorteras under minerallagen.

Hur ser då den här processen ut i praktiken? Ett återkommande scenario är att remissmyndigheterna, exempelvis Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, invänder mot företagens underlag vid kompletteringsrundan. Myndigheterna anser att underlagen är för bristfälliga och behöver kompletteras med mer information.

8 000 sidor räckte inte

Ett känt exempel är gruvföretaget Kaunis Iron, vars ansökan om att fortsätta och utöka gruvdriften i Pajala avvisades av de tre myndigheterna Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Länsstyrelsen i Norrbotten. Trots att bolaget bifogat en 8 000 sidor lång utredning som kostat företaget 50 miljoner kronor, ansågs underlaget vara otillräckligt.

Gruvbolaget Bolidens ansökan om att öppna ett nytt dagbrott i Liikavaara i närheten av koppargruvan Aitik i Gällivare, är fortfarande under granskning eftersom man inte har kunnat godkänna ett miljötillstånd.

”Det är ytterst komplexa processer. Det är lite tröstlöst”

I gruvnäringen har det blivit vanligt att företag inte ens lyckas få en bearbetningskoncession. Några exempel på det är Bolidens planer på en koppargruva i Laver i Älvsbyns kommun och Beowulf Minings ansökan om järnmalmsbrytning i Kallak utanför Jokkmokk.

– Det här är ytterst komplexa processer. Det är lite tröstlöst, säger Maria Sunér, vd för Svemin, branschorganisationen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige.

Det finns också uppmärksammade fall där kompletteringsrundan är avklarad, men där det tar stopp hos Mark- och miljööverdomstolen. Ett färskt exempel är från i början av juli då domstolen avvisade Cementas ansökan om att fortsätta och utöka täktverksamheten vid Slite på norra Gotland. Då hade tillstånd meddelats av första instans, men efter överklagande ansåg överrätten att ansökan inte alls kunde prövas.

I fjol, när oljekoncernen Preem, ansökte om att bygga ut raffinaderiet i Lysekil fick bolaget visserligen grönt ljus av mark- och miljööverdomstolen. Men i stället hamnade frågan på regeringens bord eftersom verksamheten ansågs hamna i konflikt med Sveriges klimatmål. Regeringen var tveksam vilket ledde till att Preem drog tillbaka sin ansökan.

Kan dröja flera år

Oavsett var det tar stopp i processen måste alla företag kallt räkna med att det kan dröja flera år innan de kan ro ett projekt i land. För Kemikoncernen Kemira som ville lösa transporter av så kallad flygaska på ett klimatsmart sätt, tog det fyra år innan tillståndsprocessen var klar. Beowulf Minings ansökan om bearbetningskoncession för gruvprojektet i Kallakgruvan i Jokkmokk är kanske det värsta exemplet, som ju snart har gått 10 år utan besked.

Låt vara att processerna har ett viktigt syfte för miljö och att de kräver en viss tid för handläggning. Men enligt advokaten Pia Pehrson har det hela gått överstyr. Under de senaste 10–15 åren har regelverket blivit än mer komplicerat och tillståndsprocesserna än mer utdragna än tidigare.

”Jag tycker att man måste ha någon form av proportion och se hur implementeringen passar i olika situationer”

En orsak till att regelkrånglet har växt sig större är att det har införts nya EU-direktiv som läggs ovanpå befintlig svensk lagstiftning. När exempelvis ramvattendirektivet, där det gjordes ett omtag i svensk lag den 1 januari 2019, bestämdes det att alla verksamheter som försämrar status utifrån en miljökvalitetsnorm eller äventyrar uppnående av sådan, alltså försämrar vattenmiljön, ska kunna stoppas med stöd av en så kallad av stoppregel och icke-försämringskrav. Men enligt Pia Pehrson används de här verktygen för svepande i tillståndsprocesser.

– Problemet är inte att direktivet har implementerats, utan att undantagen inte har implementerats korrekt. Nu måste alla verksamheter som har direkt koppling till vatten granskas i samma omfattning. Det handlar inte bara om vattenkraft utan allt från verksamheter med avloppsverksamhet till byggnationer som påverkar en grundvattenförekomst. Jag tycker att man måste ha någon form av proportion och se hur implementeringen passar i olika situationer, säger hon.

Mycket pappersarbete

En liknande utveckling sågs i samband med införlivandet av EU-direktivet om miljökonsekvensbeskrivning (MKB). I praktiken innebar MKB att man skapade en lång checklista för vilka miljöbedömningar företagen behöver göra för att en ansökan ska vara komplett. MKB har också större påverkan i processen eftersom den berör all typ av tillståndspliktig verksamhet, inte bara den som sorteras under miljöbalken. Det innebar att gruvföretag som behöver dubbelprövas – alltså å ena sidan få en bearbetningskoncession enligt minerallagen och å andra sidan få miljötillstånd enligt miljöbalken – kan tvingas vänta ännu längre för att få besked på sin ansökan.

– Här har man rört om rejält och gjort allt mer komplicerat. Så som direktivet tillämpas spelar det ingen roll om alla verksamheterna bedrivs olika. Om ett företag inte lyckas pricka av alla punkter i checklistan kan instanserna bara säga att det inte bra nog. I slutändan blir det mycket pappersarbete i stället för att titta på vad som är relevant att bedöma utifrån en miljösynpunkt och utifrån verksamhetens påverkan, säger Pia Pehrson.

”Trasslar till det ytterligare”

Maria Sunér lyfter också ett tredje EU-direktiv som har ställt till det rejält för gruvnäringen, det så kallade art- och habitatdirektivet och skyddet av så kallade Natura 2000-områden, alltså områden som innehåller arter eller naturtyper som är särskilt skyddsvärda ur ett europeiskt perspektiv. Även om tanken är god att skydda naturens mångfald och arters överlevnad, måste företagen uppfylla kraven i ett alldeles för tidigt skede, menar hon.

– Det här har trasslat till det ytterligare. Förut krävdes det att gruvföretagen skulle ansöka om en bearbetningskoncession och därefter ett miljötillstånd. Nu måste företagen först ha ett godkänt Natura 2000-tillstånd innan de ens får ansöka om en bearbetningskoncession. Det kräver att man måste veta exakt hur gruvan kommer att se ut på förhand. Det är en kunskap som i praktiken inte går att ha vid den här tidpunkten. Man vet helt enkelt inte tillräckligt om fyndigheten än, det är ju därför man vill undersöka det vidare. Det blir ett moment 22, säger hon.

Några företag som har försatts i den rävsaxen är gruvföretaget Vilhelmina Minerals ansökan om bearbetningskoncessionen för Stekenjokk, en nedlagd gruva man vill väcka till liv igen. Vidare avvisades företaget Lovisagruvans ansökan om en bearbetningskoncession för ett kopparprojekt i Kiruna då det krävdes en ingående Natura 2000 redogörelse i ett tidigt skede av tillståndsprocessen.

Maria Sunér är också kritisk till hur EU-direktiven implementeras i svensk lag. I Sverige finns drygt 4 000 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av mer än sju miljoner hektar. Men det sätt som man har valt att peka ut dessa områden på går att ifrågasätta, menar hon.

– Man har pekat ut nästan alla våra vattendrag i norra Sverige inklusive tillrinningsområden. Det lämnar ett väldigt finmaskigt nät på kartan där man enligt myndigheterna inte får etablera företag. För att göra det ännu svårare gäller miljöprövningen inte bara företagen som befinner sig i ett Natura 2000-område, utan även de vars verksamhet riskerar att indirekt påverka ett sådant område.

Därtill har Sverige tolkat artskydd som individskydd, vilket ställer till det hela ytterligare, förklarar Maria Sunér.

– Hittar du en enda skyddad fågel på ett område, så blir det en direkt bromskloss för en verksamhet. Självklart ska vi jobba för bevara den biologiska mångfalden, men då borde det centrala vara att bevara själva arten, inte de enskilda individerna, säger hon.

Förändring hos myndigheter

En annan orsak till att tillståndsprocesser har blivit svårare är att det har skett attitydförändring hos myndigheterna de senaste åren, säger Maria Sunér.

– I stället för att skapa dialog med företagen har myndigheterna satt i system att sätta dem på de anklagades bänk. Myndigheter försöker på olika sätt hitta scenarier där saker på olika sätt kan gå fel. Företaget har det fulla ansvaret att utreda alla tänkbara scenarier och försäkra att inget kan gå fel och att det inte finns några tvivel om miljökonsekvenserna. Det skapar en stor obalans, säger hon.

De långsamma tillståndsprocesserna är väl kända inom regeringen varpå man tagit fram flera utredningar som ska avse en effektivare tillståndsprövning. Men enligt Pia Pehrson är det fel tillvägagångssätt.

– Jag vänder mig emot att regeringen tillsätter utredningar mot ineffektiva tillståndsprocesser. Det största problemet med utredningar är att de tar tid och sen kan de mynna ut i nya tilläggsdirektiv eller bli framskjutna ytterligare. De här frågorna är inte nya och vi kan inte fastna i ett utredningslimbo. Vi behöver göra något hyfsat snabbt, säger hon.

I ett debattinlägg (Ny Teknik 20 augusti) radar Foyens Advokatfirma upp flera raka lösningar i en åtgärdslista. En av dem är att man tar ut en avgift för prövning.

– Det här är något som har införts i Finland i planärenden och som har fungerat bra. Det kostar så otroligt mycket för samhället att hantera överklaganden. Vi har redan samma princip i allmänna domstolar. Om du ska lämna in en stämningsansökan får du betala en avgift. Jag tror att en avgift skulle mana till eftertanke och minska risken för slentrianmässiga överklaganden, säger hon.

Måste återta makten

Vidare anser hon att domstolarna måste få mer resurser och säkra högre kompetens för att återta den makt som idag har skjutits över till myndigheterna. Hon får medhåll av Maria Sunér.

– Domstolar har en skyldighet att utifrån sin egen kapacitet utreda en ansökan och bilda en egen uppfattning. Men ofta skickar man ut allt på remissrunda och låter myndigheter ge synpunkter på vad de vill. Domstolar måste ta ett fastare grepp kring processerna och säga till myndigheterna vilka specifika frågor de får ställa, säger Maria Sunér.

Hon anser också att domstolen måste sätta en tydligare tidsgräns på när de här frågorna ska komma in. I dagsläget kan myndigheter alldeles för enkelt begära anstånd i processen för att begära kompletteringar.

– Ett extremfall är hur myndigheterna agerade i fallet med Kaunis Iron. Där tog det länsstyrelsen sex månader innan de begärde fler kompletteringar för ansökan om tillståndet att bryta järnmalm i Kaunisvaara. Och då sökte man inte ens anstånd. Det är anmärkningsvärt att en myndighet får bete sig på det här sättet, säger hon.

Pia Pehrson understryker också vikten av en tidsgräns för att undvika sista minuten-kompletteringskrav vi ser idag.

– I Cementas fall hade miljötillståndsprövningen pågått i flera år och i sista minuten dyker det upp synpunkter om grundvattenmodelleringar. Varför har inte det här kommit upp tidigare? Det är inte ovanligt att myndigheterna plötsligt kommer med nya krav och kompletteringar i en tid när många frågor borde vara avklarade. Det ställer ofta till det tidsmässigt för företagen eftersom de måste ut i fält igen för att utreda nya frågor. I värsta fall blir företagens underlag för gamla eftersom handläggningen tar så lång tid. Det borde finnas en huvudregel att man drar ett streck i debatten och säger att nu är MKB:n godkänd. Då kan man inte längre diskutera mer utan måste gå vidare i processen, säger hon.

Ovanstående åtgärder går att göra utan att knappt behöva göra ändringar i miljöbalken, menar Maria Sunér. Men på lång sikt borde lagstiftningen förändras och kräva av myndigheterna att de väger in en helhetsbild i tillståndsprövningarna.

– Idag blir det väldigt många snäva miljöintressen som styr möjligheten att utveckla ett projekt. Man borde väga in klimat- och miljöfrågor, men även samhällsnyttiga frågor som arbetstillfällen och ekonomisk tillväxt. Kanske behövs det en myndighet eller någon form av statlig koordinator som granskar en ansökan utifrån ett helhetsperspektiv och på ett mer balanserat sätt avväger frågor om miljöhänsyn och samhällskonsekvenser, säger hon och fortsätter:

– Det finns ingen quick fix för det här. Eftersom mycket behöver göras på flera nivåer blir det väldigt komplext. Det är det som gör frågan så svår för politiker. De flesta är överens om att något behöver göras, men man vet inte var man ska börja. Därför är det viktigt att det här tydliggörs.

Missar klimatomställningen

Om allt fortgår som vanligt kommer många företagsetableringar att flyttas till andra länder, menar Pia Pehrson.

– Vi ser företag som Boliden som lägger investeringar i Norge och Finland. Vi har också en akut klimatkris att tänka på. Därför är de viktigt att så snart som möjligt skapa förutsättningar för hållbar infrastruktur och förnybar energi. Vi kan inte vänta längre. Att ha en rättssäker prövning, tydligare regler och ett förutsägbart system är helt grundläggande för att alla delarna ska vara på plats.

Hon får medhåll av Maria Sunér.

– Om man inte kommer tillrätta med de här problemen kommer det att bli svårare att genomföra större industriella investeringar. Det är inte bara en ekonomisk fråga. Vi riskerar också att missa chansen att bidra till klimatomställningen som Sverige har en hög ambition – och goda förutsättningar – att bidra med.

När Tidningen Näringslivet kontaktat näringsminister Ibrahim Baylan håller han med om att det viktigt med moderna och effektiva tillståndsprocesser. Det bidrar till att öka svenska konkurrenskraften, att anamma ny teknik och bana väg för en nyindustrialisering där framför allt Norr- och Västerbotten gör stora framsteg inom grön omställning.

Två sätt som regeringen arbetar för att effektivisera tillståndsprocesser är dels regeringens uppdaterade export- och investeringsstrategi och dels en rad utredningar. Miljöprövningsutredningen ska lämna förslag på åtgärder för att uppnå en mer modern och effektiv prövning enligt miljöbalken.

”Regeringen har också tillsatt en utredning om prövningsprocesser och regelverk för en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral där utredaren ska analysera och föreslå förändringar och prövningsprocesser och regelverk så att bättre hänsyn kan tas både till ett projekts lokala miljöpåverkan och dess samhällsnytta, till exempel minskad klimatpåverkan.”