DE KRÅNGLIGA MILJÖTILLSTÅNDEN

Experter: Industrisatsningar hotas av bokstavstrogna miljöprövningar

Gång på gång fastnar samhällsnyttiga projekt, som utbyggnaden av elnätet, i åratal av tillståndsprocesser. Problemet är en bokstavstrogen tolkning av miljölagstiftningen, enligt flera tunga jurister. ”Vi är starkt oroade över hur elförsörjningen ska kunna säkras framöver”, säger Nicklas Skår, expert på miljötillståndsregler.

Utbyggnaden av det svenska elnätet är helt central i elektrifieringen av samhället. Det handlar om att bana väg för ökad elanvändning, men också om att säkra att överföringen från norra Sverige till södra Sverige fungerar. I norr finns vattenkraften, i söder finns de stora industrierna.

Jonas Rune, WSP, har jobbat som miljökonsult med tillståndsprocesser i många år. Han vittnar om hur tungrodda tillståndsprocesserna är.

– Som det ser ut nu så ser det mörkt ut. Men jag är ändå hoppfull om att vi kan lösa det tillsammans, men det kommer att krävas stora insatser och kompromisser från alla inblandade. Det går inte att säga att det kommer att lösa sig och att köra vidare i samma gamla hjulspår, säger han.

Bilden delas av Nicklas Skår, expert på miljötillståndsregler vid Svenskt Näringsliv.

– Vi är starkt oroade över hur elförsörjningen ska kunna säkras framöver. Med den fördubbling som behöver ske och den flaskhals som tillståndsprocesserna utgör är det svårt att se hur Sverige ska kunna nå sina mål, utan stora åtgärder i lagstiftning och handläggning på myndigheterna, säger han.

”Någonstans måste det alltid kompromissas, den övergripande nyttan måste väga tyngre än den enskilda skadan.”

Jonas Rune anser att det är något i grunden gott att vi har en miljölagstiftning som ger ett starkt skydd för känslig natur, kulturområden och medborgarnas rättigheter. Det handlar om en stat som sätter upp gränser för de skador som alltid uppkommer i samband med en industrisatsning, en ny vindkraftpark eller en dragning av en elledning.

Men problemet är att när samma lagstiftning används på fel sätt så stoppar den projekt som har stor samhällsnytta.

– Det blir så många olika krav som man ska uppfylla i en tillståndsprocess att komplexa projekt alltid skapar konflikter inom något område. Någonstans måste det alltid kompromissas, den övergripande nyttan måste väga tyngre än den enskilda skadan, säger Jonas Rune.

Sverige sticker ut

Sverige tillhör geografiskt en högindustrialiserad del av världen som samtidigt har världens mest ambitiösa regelverk på miljöområdet, EU.

Länderna i vårt närområde – som Finland och Danmark – har alltså lika höga krav som Sverige att säkerställa medborgarnas rättigheter, natur- och kulturvärden. Det är samma EU-förordningar som ska uppfyllas avseende miljökonsekvensbeskrivningar, miljökvalitetsnormer och artskydd. Ändå sticker Sverige ut jämfört våra grannländer, i synnerhet jämfört med Finland, när det gäller tillämpningen av miljölagstiftningen.

Det har smugit sig in en attityd om att allt går att reglera, bland svenska myndighetspersoner, oavsett om handläggaren sitter på en kommun, Länsstyrelsen eller Energimarknadsinspektionen, en myndighet som har ansvar för att avgöra koncessioner vid utbyggnaden av elledningar. Det handlar om att utreda och åter utreda i tron att det perfekta resultatet går att uppnå. Men det perfekta resultatet finns inte, slår Jonas Rune fast.

När exempelvis en kraftledning byggs finns en miljon möjligheter. Du kan svänga till höger eller vänster vid ett hus, dra eldledningen över en å eller runda ett naturområde. I vart litet övervägande finns det intressenter som ska säga sitt. Vad är bäst för den hotade fågelarten, de boende i närområdet?

– Min poäng är att det inte finns en otvetydig sanning om att just den här dragningen är det bästa alternativet. Det går inte att uppnå. Systemet är för komplext. Det finns alldeles för många olika aspekter som måste utredas och de förändras dessutom över tid, säger Jonas Rune.

”Skyddet för inredningen i ett kulturhus kan vara lika mycket eller mer värt än en vindkraftspark som kan förse Sverige med fossilfri el.”

Nicklas Skår instämmer i att hanteringen på myndigheterna är ett problem men understryker ändå att det i grunden är ett lagstiftningsproblem:

– Det finns inga gränser i lagstiftningen, utan myndigheterna är fria att begära utredningar även av omständigheter som kanske inte har någon betydelse för det som ska bedömas. Vidare finns det inte heller något krav på att prioritera mellan olika frågor. Skyddet för inredningen i ett kulturhus kan vara lika mycket eller mer värt än en vindkraftspark som kan förse Sverige med fossilfri el, säger han.

Jonas Rune anser också att det är svårt att göra rätt när förutsättningarna ändras. Även om exempelvis en handläggare på en myndighet kommer fram till ett beslut ett specifikt datum eftersom det just då inte råkar finnas en hotad fågelart i det undersökta området så kan en nyinflyttad vitryggig hackspett omkullkasta planerna ett år senare. Då görs en annan bedömning och projektet stoppas.

Olika bedömningar beroende på expert

Till det ska adderas att lagar och regler tolkas av människor. Det kan vara miljökvalitetsnormer som tolkas på olika sätt. Den enskilda handläggaren som till exempel väljer att betona de negativa skadorna kan därmed få en enorm makt att påverka slutresultatet.

– Ett skäl till att de enskilda tjänstemännen har fått sådant inflytande är att lagstiftningen på miljöområdet de senaste 20 åren har växt exponentiellt. Det blir allt svårare för politiker, chefer på myndigheter och näringslivet att få grepp om alla detaljer i regelverken. Samtidigt växer myndigheternas tjänstemannakårer. Det skapas en obalans i systemet, säger Nicklas Skår.

Han menar att det saknas ett tydligt styr- och ansvarssystem mellan politiken och den enskilde tjänstemannen, vilket leder till att det fattas beslut som politikerna emellanåt inte förväntar sig eller har efterfrågat med den lagstiftning som har stiftats.

”Idag ligger kunskapskraven på verksamhetsutövaren men det finns inga krav på tillräcklig kompetens hos staten.”

Jonas Rune nämner det uppmärksammade Cementafallet som exempel, en tillståndsprocess som till slut landade i en politisk kris och ett hotande stopp för en för Sverige helt avgörande naturtillgång, kalksten.

I Cementafallet fick bolaget till en början tillstånd i Mark- och miljödomstolen då det tekniska rådet var en hydrogeolog. Men när fallet hamnade i Mark- och miljööverdomstolen med ett annat tekniskt råd, ansågs ansökan inte vara tillräckligt bra för att prövas, och det blev avslag.

– Det visar att vad enskilda personer tycker, och hur de tolkar underlaget, har stor betydelse, säger Jonas Rune.

Nicklas Skår hänvisar till en utredning där en extern advokat har granskat Cementas ansökan. I den framgår det tydligt att bolaget har vidtagit alla åtgärder som kan krävas och att bolaget anlitat expertis inom alla områden.

– Cementfallet visar på hur viktigt det är, att det även hos staten, i form av myndigheter som är remissinstanser och hos dem som ska fatta beslut, finns tillräcklig kompetens. Idag ligger kunskapskraven på verksamhetsutövaren men det finns inga krav på tillräcklig kompetens hos staten, säger han.

Elnätet borde bli riksintresse

Jonas Rune menar att miljölagstiftningen i grunden är tillåtande, och det kan man också se i flera andra uppmärksammade fall som att Northvolt snabbt fick tillstånd.

Men på en punkt är han tydlig med att det behövs en lagförändring, och det rör just elnäten. På senare tid har det förts fram förslag på att transmissionsnätet ska bli ett riksintresse.

Jonas Rune vill också begränsa Energimarknadsinspektionens omfattning av prövningen så att handläggarna där inte tittar på till exempel art- och biotopskydd. Det borde överlåtas till Länsstyrelsen, vilket dessutom minskar risken för tidskrävande dubbelprövning. Det är inte ovanligt att flera myndigheter granskar liknande saker.

– Energimarknadsmyndigheten blir ofta bokstavstrogen i sina bedömningar och täcker även in lagkrav som också täcks av andra lagstiftningar. De tittar även på art- och biotopskydd. Det gör att tillståndsprocesserna ofta fastnar i denna myndighet, säger han.

Men varför har lilla Sverige hamnat i denna byråkratiska fälla? Svaret kan ligga i att Sverige inte är så kollektivistiskt som många hävdar utan ett land befolkat med sekulära individualister. Vi är extremister i det avseendet, enligt World Values Survey, som Jonas Rune hänvisar till.

Bakgrunden till våra värderingar är att vi har levt i en skyddad del av världen under en så lång tid utan vare sig krig eller nöd.

Den sekulära och individualistiska inställningen spiller över på vårt engagemang för det allmänna och samhällsnyttan. Under 60-talet, då Sverige lade grunden för dagens infrastruktur så som vatten, el och avlopp, var attityden annorlunda trots att elledningarna från den tiden är spikraka. Svenskarna var för 50 år sedan mer benägna att se till allmännyttan, menar Jonas Rune.

”Man har också gärna ett extra säkerhetsbälte på i kommunerna, så att frågan inte riskerar att komma ut i lokalpressen.”

Men med dagens värderingar så tar den moderna svensken med emfas strid för sin egen sommarstuga eller för naturreservatet fastän den nya elledningen är bra för landet Sverige och i slutändan nödvändig för klimatomställningen. Det är den verklighet som lokalpolitikerna idag måste lära sig att hantera, men också i många fall omfamnar.

Ett exempel på det är när det kommunala vetot används tämligen ofta för att stoppa vindkraften.

När dessutom handläggare har till uppgift att värna en enskild fråga – en miljöhandläggare är ju satt att upprätthålla biotopskyddet och då ligger det så att i säga i hens roll att bortse från allmänintresset – fastnar projektet i byråkratin.

– Man har också gärna ett extra säkerhetsbälte på i kommunerna, så att frågan inte riskerar att komma ut i lokalpressen. Det gör att man hellre ställer ett extra krav än släpper igenom något man är osäker på, säger Jonas Rune.

Finland har en annan tradition

”Extremnationen” Sverige har dock en granne som enligt World Values Survey har en lite mindre individualistisk syn. Må hända präglad av närheten till Ryssland gör finländarna en annan värdering och accepterar att statens bedömning av allmännyttan får större tyngd.

Det har skapat smidigare tillståndsprocesser, hävdar Rune, och större acceptans för skadan som orsakas vid satsningen.

– I Sverige är inställningen varför ska jag acceptera förändringen för att få billigare el i Skåne när ledningen går över mina marker. I Finland inser de att även om det inte är så bra för dem, men stärker samhället, så är de mer villiga att ta smällen för samhällets bästa. Sen ska markägarna naturligtvis bli skäligt ersatta för sin uppoffring, men det är en annan fråga.

Jonas Rune lyfter även två andra länder som goda exempel i sammanhanget. Det handlar om länder där regeringen har stakat ut en tydlig väg för att befrämja elektrifieringen.

I Danmark och Holland har regeringarna en tydlig plan för vindkraften, var den ska etableras och i vilken omfattning. Med det ramverket skapas en välvilligare inställning hos befolkningen till att ingreppen i är rimliga.

– Särskilt Holland är intressant. Här finns en nationell plan som visar vad som ska hända. Privata företag – vindkraftexploatörer och de som bygger ut transmissionsnätet – kan trycka på det, att det kommer att hända. Den nationella planen bildar ett tydligt ramverk som även myndigheten kan känna sig trygg i. Då förvandlas frågan ”om till ett hur”, alltså hur ska vi lösa det, säger Jonas Rune.

”Samtidigt måste den andra sidan vara balanserad i sina yttranden.”

Mycket är vunnet, menar han, om kommunikationen mellan de olika intressenterna förbättras. I stället för att samtala i mejl, eller ännu värre via medier, så måste man tala direkt med varandra.

Lika viktigt är det att ändra attityden om att juridik inte är en svartvit vetenskap, att stoppa alla särintressen som stoppar upp och att inse att det är föränderliga processer:

– De som ska göra ingreppet måste vara ödmjuka om att det något som skadas minska skadan i möjligaste mån. Samtidigt måste den andra sidan vara balanserad i sina yttranden, särskilt Länsstyrelsen där det finns ett övergripande ansvar. De måste se att ingreppet är en del av utvecklingen och prioritera och värdera vilka skador som får uppkomma, säger Jonas Rune.