KLIMATOMSTÄLLNINGEN

Professorn: Därför är svensk klimatpolitik överspelad

Nyligen tog EU ett stort steg mot att klara de tuffa utsläppsminskningar som krävs för att nå FN:s klimatmål. Det innebär också att Sveriges bensin- och koldioxidskatter blir onödiga, menar ekonomiprofessor John Hassler. ”Allt det där är meningslöst. Det är fixat nu”, säger han till TN.

Har EU precis löst klimatfrågan? Nej, ingen påstår att allt är fixat, men mycket talar för att politikerna på nivån ovanför den nationella har åstadkommit betydligt mer än klimatdebatten ger sken av. När det gäller koldioxidutsläpp har Europa nu inte bara ett tydligt mål utan också ett bevisat verkningsfullt verktyg på plats som styr mot det målet.

Givet att verktyget hålls på plats så kommer Europa uppfylla sin del av Parisavtalet.

Dessutom talar ganska mycket för att stora delar av världen i övrigt är på väg att följa efter, menar John Hassler, professor i nationalekonomi med fokus på klimatekonomi, eftersom det nu kan kosta mer att halka efter än att gå före. I så fall finns en rimlig chans att temperaturhöjningen stannar nära 1,5 grader (och långt under 2 grader som är Parisavtalets absoluta krav).

John Hassler menar också att om den allt mer globala prissättningen av utsläppsgaser nu får verka så kommer påfrestningen på ekonomin att vara låg:

– Den omställning som måste ske över 25 år är inte exceptionellt stor jämfört med andra samhällsomställningar. Digitaliseringen är en mycket större grej än omställningen till klimatneutralitet, säger han.

Så vad hände egentligen före jul?

Medan alla övriga parlamentariker lämnade Strasbourg för jullov, ingick Emma Wiesner i en liten grupp som åkte tillbaka till Bryssel för att i ovanligt tomma lokaler helgen före jul slutförhandla med EU:s ministerråd. Förhandlingen, som internt i parlamentet startade redan för 1,5 år sedan, handlade om nästa stora utvecklingssteg i det europeiska utsläppsrättshandelssystemet (EU ETS).

– Det som är så revolutionerande med den här revisionen, är att nu är vi inte långt ifrån att ha pris på alla utsläpp. Och det är det mest effektiva sättet att få ned utsläppen, säger Emma Wiesner, som har representerat Europaparlamentets liberala partigrupp genom hela processen.

Europas system för handel med utsläppsrätter trädde första gången i kraft 2005 och har levererat klart bättre än målsättningen. De totala utsläppen av växthusgaser från de som deltar i utsläppshandeln minskade med 35 procent mellan 2005 och 2019. Långt mer än EU:s målsättning på 21 procents minskning.

Denna framgång har naturligt nog bidragit till att Europas koldioxidutsläpp som helhet har minskat, trots att sju av tio svenskar tror att Europas utsläpp har ökat, enligt en rapport som Timbro släppt nyligen. Men en svaghet med systemet är att det inte har täckt alla utsläpp. De 13 000 industriella anläggningar och flera hundra flygbolag som har ingått i systemet står för cirka 40 procent av de totala utsläppen av växthusgaser inom unionen. Väg- och sjötransporter har däremot inte ingått, inte heller användning av arbetsmaskiner, jordbruk och uppvärmning av bostäder.

Nu ska det bli ändring på det. Enligt den nya överenskommelsen mellan EU-parlamentet och ministerrådet, som formellt kommer att klubbas i mars, ska en ny utsläppsrättshandel för uppvärmning av byggnader samt vägtransporter införas 2027. Sjöfarten ska gradvis inkluderas i det befintliga systemet och vara fullt infasad 2026. Kommissionen ska senast 2026 utvärdera om avfallsförbränning ska inkluderas fullt ut från 2028.

– Det är verkligen stora, viktiga steg, säger Emma Wiesner.

Allt färre utsläppsrätter

Dessutom ska mängden utsläppsrätter minskas i snabbare takt än tidigare plan så att utsläppen 2030 ska ha minskats med 62 procent jämfört med 2005. Allt detta för att Europa ska uppfylla löftena i Parisavtalet och följa EU:s egen klimatlag som slagit fast att EU ska vara klimatneutralt 2050. Från det året ska inte ett enda ytterligare gram koldioxid tillföras atmosfären, netto.

Betyder inte detta bara att utsläppen flyttar till andra världsdelar? För att motverka det inför EU från 2026 en så kallad gränsjusteringsmekanism (kallad CBAM) som innebär att importörer av järn, stål, cement, aluminium, konstgödsel, el och vätgas blir skyldiga att vid import till EU köpa certifikat motsvarande koldioxidutsläppen som uppkommit vid produktion, med avdrag för det koldioxidpris som betalats i det producerande landet. Denna mekanism, som är en slags klimattullar, ska säkerställa så långt möjligt att koldioxidpriset blir ungefär samma oavsett var i världen materialet framställs.

Cecilia Hermansson som leder Klimatpolitiska rådet, vars uppgift är att utvärdera hur väl Sverige uppfyller sina egna beslutade klimatmål, säger i en skriftlig kommentar till TN att överenskommelsen före jul var mycket viktig:

– Det är av stor betydelse både att EU höjt ambitionsnivån i EU ETS betydligt och att man kommit överens om ett nytt handelssystem för transporter och uppvärmning av byggnader. Det kommer att bidra både till att uppfylla det åtagande som EU gjort i relation till Parisavtalet och till att inspirera andra länder och regioner i världen att skärpa styrmedlen för att nå de globala klimatmålen.

”Egna utsläppsbudgetar nu meningslösa”

Enligt John Hassler, professor i nationalekonomi med fokus på klimatekonomi, är det som EU nu kommit fram till en game changer:

– Min slutsats är att nu kommer EU fixa det här. Nu kommer EU strypa koldioxidutsläppen på en nivå som är ambitiös och i linje med Parisavtalet. Nu behöver vi inte diskutera det mer. Det betyder också att många saker som görs idag har blivit meningslösa: att företag och kommuner har utsläppsbudgetar, att pensionsfonder och andra räknar ut sina koldioxidavtryck, att vi inför egna regler för att minska koldioxidutsläppen i Sverige. Allt det där är meningslöst. Det är fixat nu. Nu är det andra saker vi måste göra.

John Hassler menar även att EU:s nya klimatpolitik gör det svenska transportmålet 2030 överspelat, det vill säga det mål som klimatministern Romina Pourmokhtari pressats kring på hemmaplan. Det hjälper inte klimatet ett dugg nu när EU är på väg att införa ett europeiskt tak. Samma sak med de svenska bensin- och koldioxidskatterna.

– De gör ingen nytta längre, menar John Hassler.

”Sätt pris på miljön”

Ekonomer som intresserat sig för miljöproblemen är idag samstämmiga om att samhället måste ”sätta pris på miljön” som svenske Erik Dahmén uttryckte det i en boktitel på 1960-talet. Tanken går tillbaka till Arthur Pigou som 1920 presenterade idén att gratis utnyttjande av gemensamma (eller andras) resurser behöver beskattas om inte de resurserna ska överutnyttjas.

Ett system med utsläppsrätter är en variant på samma idé. Istället för en skatt eller avgift på varje utsläppt ton så utgår ett sådant system från att man sätter ett tak för hur mycket som får släppas ut totalt. Denna totala mängd delas upp i ett bestämt antal delar, som blir utsläppsrätter. För att få släppa ut ett ton koldioxid måste utsläpparen – ett flygbolag eller en stålfabrik – ha motsvarande utsläppsrätt.

Modellen med koldioxidskatt och modellen med utsläppsrättshandel skapar i stort sett samma effekter – den viktiga totaleffekten är att utsläppsminskningarna sker där det är mest ekonomiskt effektivt att det sker.

Politiker behöver inte prioritera hur viktig bensinen är för en viss bygd och ställa det mot andras starka önskemål att göra en flygresa till, eller mot behoven i cementindustrin och hos alla som behöver cement. Den prioriteringen kommer konsumenter och företag göra själva.

Om exempelvis tusen personer i en region absolut behöver eller vill flyga varsin ytterligare flygresa måste de betala ett pris som även täcker in att flygbolaget måste köpa ytterligare utsläppsrätter. Dessa rätter kommer att säljas av en anläggning som tjänar mer på att skära ned sin produktion och ta inkomsten av utsläppsrätterna än vad överskottet från produktionen annars hade inbringat.

Om samtidigt det totala antalet utsläppsrätter är lägre än tidigare år är resultatet att samhället har ställt om verksamheten på ett sätt som är bättre både för ekonomin och konsumenters upplevelser än om exempelvis politiken bestämt att flygresorna ska ned med en viss procentenhet.

För klimatet har det ingen betydelse var koldioxidutsläppet minskar, bara att det minskar i en tillräckligt snabb takt och till slut når total klimatneutralitet.

62 procent minskade utsläpp till 2030

EU:s klimatverktyg åstadkommer klimatneutralitet genom att sätta ett tak för hur mycket som ska släppas ut totalt och sedan sänka taket år för år tills det når punkten noll, vilket det ska göra senast 2050 i EU.

Hittills har taket sänkts med 2,2 procent varje år, men med den nya överenskommelsen ökas takten till 4,3 procent per år plus att det kommer att göras två engångssänkningar 2024 och 2026. Detta kommer att leda till 62 procents minskning av utsläppen till 2030 jämfört med 2005, en skärpning från tidigare -43 procent.

När det finns ett europeiskt tak på alla utsläpp spelar det mindre roll vad medlemsländerna gör på nationell nivå. Nationella bensinskatter och transportsektormål kommer inte påverka utfallet för klimatet på samma sätt. Om skatter gör att vi åker mindre bil i Sverige så kommer det bara göra det billigare att släppa ut koldioxid i någon annan sektor eller någon annanstans i Europa – totaleffekten på klimatet kommer inte att påverkas till det bättre. Att en kommun följer en egen klimatbudget, eller att en fond sänker sitt koldioxidavtryck gör heller ingen skillnad på den totala mängden utsläpp – den kommer ju att bestämmas av EU:s för varje år krympande tak.

Men allt detta gäller när det finns ett tak för så gott som samtliga utsläpp, menar Emma Wiesner som inte är helt överens med John Hassler. Handelssystemet som omfattar uppvärmning och vägtransporter är tänkt att införas 2027, men kan under vissa omständigheter skjutas upp till 2028.

– Och det kommer vara en gradvis ökning av kostnaden för utsläpp, då man först ska rapportera befintliga utsläpp och därefter skärps kraven stegvis, så fram till dess att vi har ett fullt ut fungerande system, och jag gissar att det blir någonstans 2030, då spelar det självklart roll vad man gör på nationell nivå, menar Emma Wiesner.

Köpa utsläpp av Bulgarien

Wiesner och Hassler är även oense när det gäller hur Sverige ska förhålla sig till de nationella ”beting” som EU satt på varje medlemsland och som gäller utsläpp som inte ingår i den befintliga utsläppsrättshandeln. Sverige har planerat uppnå sitt beting genom att minska utsläppen från inrikes transporter med minst 70 procent och det viktigaste styrmedlet för att nå dit är den så kallade reduktionsplikten för företag som säljer bensin och diesel.

När regeringen nu aviserat att denna reduktionsplikt ska sänkas har det uppstått en diskussion om hur Sverige ska hantera det faktum att man är på väg att missa både transportsektormålet och betinget som Sverige fått från EU. Wiesner ser ingen bra utväg och menar bland annat att om Sverige väljer att lösa frågan genom att köpa utsläppsrätter i utsläppshandeln – vilket är fullt tillåtet, det har Tyskland redan gjort – så kommer det bli till ett högt pris eftersom väldigt många medlemsländer riskerar att inte nå sina mål.

”Sannolikheten att det skulle bli dyrare att köpa utsläppsrätter av något annat land än de åtgärder vi vidtar nu, till exempel reduktionsplikten, den är extremt låg.”

John Hassler menar å sin sida att transportsektormålet skapar ett oproportionerligt stort tryck på just den sektorn. Samtidigt är han inte orolig för Sveriges möjligheter att klara betinget genom att köpa utsläpp av andra länder:

– Sannolikheten att det skulle bli dyrare att köpa utsläppsrätter av något annat land än de åtgärder vi vidtar nu, till exempel reduktionsplikten, den är extremt låg. För det skulle betyda att det blir lika dyrt som i Sverige att minska utsläpp på marginalen i Bulgarien och Rumänien. Och skulle det bli så dyrt då kommer det här systemet aldrig att hålla. Då kommer dessa länder slå bakut. Bulgarien är inte beredda att betala 7 000 kronor per ton. Så man måste vara extremt pessimistisk om man tror att det inte kommer gå att köpa från andra om vi inte riktigt klarar det på hemmafronten, menar han.

John Hassler menar också att det är en avsiktlig tanke från EU:s systembyggare att man även kan lösa de nationella betingen med hjälp av handel över gränserna. Det bidrar nämligen till att marginalkostnaderna för minskade utsläpp inte skiljer sig allt för kraftigt åt. Vilket är bra utifrån en ekonomisk synvinkel. Om det finns lågt hängande frukter i till exempel Bulgarien så tjänar alla på att dra ned mer på utsläpp där än att svenska bilister ska pressas ytterligare – men då får Sverige betala för det.

De nationella målen är införda för att skapa en sorts fördelningsrättvisa som gör att länder som är rikare har ett högre beting, men det finns inget krav att detta beting måste lösas med minskade utsläpp i det egna landet.

– Tyskland har redan köpt från andra. De har bland annat finansierat elektriska bussar i Prag istället för att fullt ut uppfylla sitt nationella mål. Och det är väl fine, säger John Hassler.

”Nationell politik blir mindre viktig”

Trots helt olika syn på den nya svenska regeringens förändringar av den nationella klimatpolitiken så har Wiesner och Hassler en liknande syn på klimatpolitiken från och med den dag då även transporter och bostäder ingår i utsläppsrättshandeln.

– Den nationella klimatpolitiken blir mindre viktig. Om ett land går före så kommer det inte längre att påverka den totala utsläppsmängden, säger Emma Wiesner.

Men fram till 2029-2030 är det enligt Wiesner fortfarande bra att ha ambitiösa klimatmål för de sektorer som inte ingår i utsläppsrättshandeln. I synnerhet som det kommer att påverka hur många utsläppsrätter som kommer att finnas när det väl införs inom exempelvis transportsektorn.

– Utsläppstaket kommer att baseras på hur mycket utsläpp som finns i transportsektorn. Så ju mer vi har lyckats minska utsläppen i transportsektorn innan systemet införs, desto större internationell klimateffekt. Så det bästa vi kan göra för klimatet är att snabba på vår utfasning av koldioxid i transportsektorn och på så sätt vara med och sätta ett lägre tak för vad EU:s tillåtna utsläpp ska vara, menar Emma Wiesner.

”Digitaliseringen är en större omställning”

Men trots att revisionen är ett stort steg för EU:s totala utsläpp så kommer det inte medföra någon dramatisk omställning för svenskar, menar Emma Wiesner. Utsläppsrättssystemet är snarare ett sätt att få med de länder som ligger efter i klimatarbetet, de som inte redan infört koldioxidskatter.

– Svenska koldioxidskatten är ungefär 120 euro per ton om du tankar bensin eller diesel. Det förväntade utsläppsrättshandelspriset ligger, även om man inte säkert kan veta i förväg, på 45 euro per ton, så det är en bra bit under den nuvarande nivån i Sverige. Det här är inte tänkt att höja bensinpriset i Sverige, det är tänkt att de andra länderna ska steppa upp så att 45 euro per ton blir miniminivån, berättar Emma Wiesner.

– Det kommer därför inte att märkas i plånboken hos svenska bilister, men om man däremot tankar i Estland eller Polen så blir det en stor skillnad.

När det gäller uppvärmning av bostäder är det också odramatiskt för oss svenskar:

– Svenska bostäder är redan idag inkluderade i handelssystemet i och med att fjärrvärmeanläggningar betalar för sina utsläpp och om du använder el till din värmepump så har även elen betalat för sina utsläpp. Men i Frankrike, Italien och Belgien har man direktverkande naturgas som uppvärmning, vilket skapar en väldigt skev incitamentsstruktur: Om du har direktverkande fossilgas för att värma upp ditt duschvatten men byter till en mer högeffektiv värmepump som går på el, så går du [i dag] från att inte behöva betala för gasens CO2-utsläpp till att betala för utsläppen från elframställningen. Det skapar en omvänd incitamentsstruktur, säger Emma Wiesner och fortsätter:

– Därför är det jätteviktigt för bostadssektorn generellt att den inkluderas i handelssystemet, men Sverige påverkas i stort sett inte alls av det.

Men om förändringarna blir desto mer påtagliga för belgiska hyresgäster och polska bilförare, finns det inte anledning att oroa sig för att opinionen får hela systemet på fall?

– I Ministerrådet har det varit stort stöd för att införa det här. Det är svårt att vara den regering som går först och höjer en ganska impopulär skatt, samtidigt som många medlemsländer ser en klar risk att de inte ska nå sina klimatmål. Det är lättare för dessa länder att säga att vi nu går med i utsläppsrättshandeln på EU-nivå och därför höjs priset på bensin, diesel och gas med en koldioxidkomponent. Det är lättare att göra en sådan sak gemensamt än att till exempel Estlands regering själv föreslår en egen nationell skatt, så som vi i Sverige har gjort tidigare, säger Emma Wiesner.

92 procent av nollvisionen nås med teknikskiften

En annan sak som talar för systemet är att en mer universell prissättning på alla utsläpp kommer göra omställningen så mycket effektivare än hittills. Alla indikationer pekar på att koldioxidpriset inte kommer att behöva sättas så högt som vi gjort i Sverige, för att Europa och världen ska följa Parisavtalet. När förändringen sker överallt blir den mycket mindre dramatisk är tanken.

Dessutom kommer det i väldigt liten utsträckning vara vi konsumenter som behöver ändra beteende. OECD-ländernas samarbetsorgan på energiområdet IEA (International Energy Agency) har studerat vilken typ av förändring som behöver göras för att världen ska komma till ett nettonolltillstånd 2050. Det visar sig att knappt 40 procent av utsläppsminskningarna kommer att komma från tekniska förändringar som inte involverar några konsumentbeslut – till exempel att stålindustrin ställer om till fossilfri produktion.

Ytterligare 55 procent kommer att vara teknikskiften som involverar konsumentbeslut men inte kräver förändrade beteenden – till exempel att byta ut bensinbilar mot elbilar och installera solceller hemma. Endast 8 procent av minskningarna kommer att involvera förändrade konsumentbeteenden såsom färre affärsresor med flyg, lägre fart på vägarna och mer återvinning av material.

”Det är inte triviala problem som uppstår, men det är heller inte så att den omställning som måste ske över 25 år är exceptionellt stor jämfört med andra samhällsomställningar.”

Det gör också väldigt stor ekonomisk skillnad om omställningen görs snabbt eller över flera decennier. En extremt snabb omställning till nettonoll skulle påverka ländernas BNP kraftigt, men görs det över flera decennier blir nettokostnaden i stället närmast försumbar. På lång sikt är ekonomin så pass flexibel.

– Det är klart att det inte är triviala problem som uppstår, men det är heller inte så att den omställning som måste ske över 25 år är exceptionellt stor jämfört med andra samhällsomställningar. Digitaliseringen tror jag är mycket mer fundamental i hur den påverkar vårt liv och vilka företag som kan tjäna pengar – och hur man kan tjäna pengar. Det är en mycket större grej än omställningen till klimatneutralitet, säger John Hassler.

– Men klimatomställningen fordrar att ETS:erna finns kvar. Om folk tycker att de är orättvisa kan de slängas överbord. Medan de som tycker digitaliseringen är orättvis kommer inte kunna stoppa den, den kommer ske i alla fall, fortsätter han.

En helt annan fråga som återstår: Kommer den historiska reformen förändra klimatdebatten? Eller kommer det fortsätta heta ”Vad är det ni inte förstår?” som det gjorde i valrörelsen när 2 000 forskare (av alla möjliga slag) uppmanade politikerna att agera?

John Hassler har liten förståelse för dessa forskare:

– Man kan kanske begripa att ungdomar [som demonstrerar] inte riktigt hänger med men va fasen, att det är så många som inte känner till de här sakerna, det tycker jag är en skandal. Politikerna gör jättemycket och precis tillräckligt – i EU.