DE KRÅNGLIGA MILJÖTILLSTÅNDEN

Forskaren: Myndigheter tvingar fram extrema miljöregler – ”Drivs av andra saker än allmänintresset”

Myndigheter genomför miljöregler utan att analysera konsekvensen för medborgare och företagare, menar forskaren Lena Nerhagen. ”Vi har så mycket makt hos enskilda intressenter på myndighetsnivå”, säger hon och exemplifierar med hur Vattendirektivet nu används som ursäkt för att köra över medborgare.

Häromdagen om hur svenska miljöregler har lett fram till en situation där dammar och sjöar sänkts eller utplånas när dämmen rivs i förtid. För de boende i närområdet är det en katastrof när till exempel ett sjönära läge blir till en skogstomt.

Att många gamla vattenkraftverk och dammar ska gå genom en modern miljöprövning är rimligt, problemet är att regelverkets utformning kan tvinga fram en våg av dammrivningar över hela landet. Att göra de miljöanpassningar som krävs blir för kostsamt.

Regelverket är en följd av hur EU:s vattendirektiv har genomförts i Sverige.

Om myndigheterna i stället hade tvingats göra en ordentlig konsekvensanalys i sina beslut hade fler dammar räddats, menar forskaren Lena Nerhagen, lektor i nationalekonomi vid Högskolan i Dalarna. Hon har specialiserat sig på att syna myndigheter och regelverk för att se om reglerna får maximal nytta till så liten kostnad som möjligt.

Utan konsekvensanalyser blir samhällskostnaden, där även anpassningskostnaderna räknas in, hög. Om det till exempel rivs dammar i en kommun så kan det leda till att det blir färre som flyttar till kommunen eftersom de attraktiva sjölägena inte finns kvar. Samhällsmedborgaren gör en anpassning som också kan räknas i kronor och ören.

– Vattendirektivet utgår ifrån att målen ska fastställas utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Man ska göra en proportionalitetsbedömning; står nyttan för samhället, i det här fallet miljövinster, i rimlig proportion till kostnaderna som det medför, säger Lena Nerhagen.

”Politiken har vetat om problematiken i över tio år”

Hon exemplifierar med området kring Fredriksberg och Säfsen där dammrivningarna kommer att få enorma konsekvenser. Det hade kunnat undvikas om myndigheterna hade genomfört en ordentlig konsekvensanalys.

– Om du tittar på det som händer i Säfsen så förstör du levnadsförhållanden som har funnits i århundraden. Det handlar om att värdera kostnaden för de som bor där. För samhället i stort kanske det inte spelar någon roll, men för de som bor där bli kostnaden hög, säger Lena Nerhagen.

Det var efter ett riksdagsbeslut 2019 som myndighetssverige lade upp en plan för hur miljöprövningarna skulle genomföras. Sedan dess har mycket av kritiken riktats mot en vägledning som innebär att de anpassningar som måste göras för att klara av miljövillkoren i de flesta fall blir för kostsamma. Det gäller den småskaliga vattenkraften, och i allra högsta grad för dammarna.

Lena Nerhagen har många synpunkter på det som har hänt efter riksdagsbeslutet 2019, men främst tar hennes kritik fasta på att Sverige gjorde fel redan när Vattendirektivet infördes för över 20 år sedan med följden att konsekvensanalyser är bristfälliga eller aldrig görs.

– Politiken har vetat om problematiken i över tio år utan att hantera frågan, sannolikt för att kunskapen om vad en samhällsekonomisk analys innebär, och hur den tillämpas inom EU, saknas på Miljödepartementet och i Regeringskansliet, säger hon.

Det styrks bland annat av en rapport där användningen av KMV, Kraftigt Modifierat Vatten tillämpas. Om ett vatten får den klassningen öppnar det upp för mer kostnadseffektiva åtgärder än att till exempel bygga dyra vandringstrappor för fisk vid dammar och kraftanläggningar. I rapporten står det till exempel:

”I huvudsak skedde bedömningen för vattenkraft utifrån en enkel generell bedömning av produktionsförmågan i de anläggningar som innebar påverkan. Anledningen var bl.a. en avsaknad av vägledning och beslutade bedömningsgrunder för att fastställa undantag från kravet på god ekologisk status (GES).”

En viktig förklaring till bristen på konsekvensanalyser är att Sverige har miljömål som är extrema i ett internationellt perspektiv. I stället för att myndigheterna ser till att få maximal nytta till så låg kostnad som möjligt sporras de, på grund av miljömålen, att införa mer omfattande regler än vad som krävs (se några av miljömålen i faktarutan).

Miljömålen påminner lite om nollvisionen i trafiken, det vill säga är målen så hårt formulerade att det inte finns en bort gräns för kostnaden att uppfylla dem.

– Ett grundläggande fel som gjordes när vi skulle börja tillämpa vattendirektivet var att vi gjorde som med luftkvalitetsdirektivet. Vi ska jobba med det här i varenda kommun oavsett hur allvarlig miljöpåverkan en damm har. Vi ska göra det med vartenda vattendrag i hela Sverige. Och vi har hundratusen sjöar och vattendrag. Alla dammar är inte ett stort miljöproblem, säger hon.

Direktiv överimplementerades

Lena Nerhagen har i sin forskning visat hur Sverige överimplementerade det så kallade luftkvalitetsdirektivet. Om Sverige hade gjort en ordentlig konsekvensanalys så hade slutsatsen med största sannolikhet blivit att Sverige hade fått störst nytta i förhållande till kostnad om insatserna koncentrerades till de områden där avgasutsläppen är som störst, det vill säga att exakt göra det som EU ville att medlemsländerna skulle göra. Då hade luftkvalitetsmätningarna, och de största insatserna för att minska utsläppen i Sverige, bara behövt göras i de tre svenska storstadsregionerna kompletterat med mätning av bakgrundshalter och mer generella åtgärder i övriga delar av landet.

I stället utformades reglerna i Sverige på ett sådant sätt att alla 290 kommuner i landet måste utföra mätningarna i linje med tidigare nationell lagstiftning. Det har lett till stora samhälls- och anpassningskostnader.

Lena Nerhagen har sett på nära håll hur fel målstyrningen kan slå:

– När jag jobbade på Länsstyrelsen i Dalarna och gjorde utvärderingar av luftkvalitet sa alltid handläggarna som höll på med dem att okej, vi når miljökvalitetsnormen, men vi når inte miljömålen. Så det finns alltid en ambition att gå ett steg längre på myndigheterna, säger hon.

”Ett problem med det svenska förvaltningssystemet är att du har en frånvaro av politiken.”

Sedan 2018 finns det i förvaltningslagen en proportionalitetsprincip. Den innebär att en myndighet bara får använda ingripande åtgärder mot en person eller företagare om skälen för dessa uppväger de besvär som åsamkas. Den borde vara tillämplig om till exempel dammrivningar får orimliga konsekvenser för boende i ett område.

Men problemet är att proportionalitetsprincipen begränsas av en mängd undantag, vilket gör den tandlös.

– Även om vi har infört den nya proportionalitetsprincipen som en skrivning i lagen så finns det ett avsnitt som avgränsar myndigheternas krav på att faktiskt göra sådana här avvägningar, säger Lena Nerhagen.

”Politikerna måste agera i ett tidigt skede”

Ett annat stort problem är att politiken har abdikerat, vilket ger myndigheterna för stor makt att agera.

– Ett problem med det svenska förvaltningssystemet är att du har en frånvaro av politiken, vilket illustreras av exemplet med vattendirektivet, säger Lena Nerhagen.

– Politikerna måste agera tidigt skede för att inte kostnaderna ska skena. För om du sätter miljökvalitetsnormer i händerna på en handläggare på kommunerna så springer den mot det målet. Det är så målstyrning fungerar. Därför måste staten i ett tidigt skede göra de här avvägningarna, säger hon.

Nu har klimat- och miljöminister Ebba Busch (KD) dragit i bromsen och pausat miljöprövningarna för att åtminstone rädda den småskaliga vattenkraften. Men frågan är om det är för sent och om de som nu ser sina sjöar och dammar dräneras på vatten får hjälp.

Enligt personer med insyn i arbetet med frågan på regeringskansliet så är det L med klimat- och miljö­minister Romina Pourmokhtari som står mot övriga Tidöpartier i frågan.

– Det är politiken som ska ställa kraven på myndigheter. Men i det här landet så ger förvaltningslagen myndigheterna stort utrymme att göra bedömningar. Det är det grundläggande problemet; att vi har så mycket makt hos enskilda intressenter på myndighetsnivå som drivs av annat än allmänintresset, säger Lena Nerhagen.

Myndigheterna dikterar villkoren

Hon ser också hur myndigheterna påverkar utredningar av nya lagar och förslag. Det kan vara att saker tas för givna. Hon illustrerar det med en utredning från 2009, ”Prissatt vatten?”, som handlar om just vattendirektivet. I utredningen synas den statliga prispolitiken, det vill säga de politiska åtgärder som påverkar priset på användning av vatten.

I den framgår det tydligt hur vattenmyndigheterna dikterar villkoren när utredaren gör sitt arbete:

”Vattenprisutredningen utgår från den probleminventering avseende vattenkvalitet som gjorts av vattenmyndigheterna. Det är främst i förhållande till de behov som identifierats av vattenmyndigheterna som frågan om och behovet av förändring av styrmedel och prispolitik relateras. En annan viktig utgångspunkt i arbetet är att inte värdera eller ifrågasätta de miljökvalitetsnormer som fastställdes av Vattendelegationerna den 22 december 2009. Istället riktas uppmärksamheten på de åtgärder och styrmedel som kan behövas för att uppnå dessa mål och därmed god vattenstatus.”

Lena Nerhagen förstår de boende i Fredriksberg när de känner att de inte blir hörda och kan påverka besluten som påverkar deras liv. Hon jämför med England där ingen ifrågasätter kanalerna trots att de har en begränsad ekonomisk nytta idag:

– När vi påbörjar miljöprövningar av vattenkraften och dammar i Sverige så har vi bara det som är bra för naturen och reglerkraften som mål. Allmänintresset, hur det påverkar de som bor längs ett vattendrag, den dimensionen saknas, säger hon.

Enligt miljöbalken måste samråd användas för vissa verksamheter och åtgärder, men inte alla. När det gäller omprövningen av vattenkraften finns inga krav på samråd, bekräftar Länsstyrelsen i Dalarna för TN.

Ofta används i stället den mer lösliga samarbetsformen samverkan som används; den innebär i praktiken mest att Länsstyrelserna ska stödja olika aktörer, till exempel markägare, kraftbolag, i genomförandet av åtgärder.

”Så möjligheten att påverka är sannolikt högst begränsad om inte utgångspunkterna för myndigheternas arbete ändras.”

I promemorian ”Bättre förutsättningar för vattenkraftens omprövning” som nu är på remiss talas det bara om samverkan vars uttalat ska syfta ”till att sammanställa det underlag som behövs för att vattenmyndighetens arbete med klassificering och normsättning ska kunna bedrivas med den prioriteringsordning som behövs för att genomföra den nationella planen…”

Ordet samråd förekommer inte i promemorian.

I Fredriksbergs-fallet är det Länsstyrelsen Örebro som tillsammans med Dalarna och Värmland har ansvaret. När Lena Nerhagen tittar på de bedömningar som gjorts där ser hon inte några analyser om kostnaden överväger nyttan. Hon exemplifierar med en formulering i en regionalplan för Länsstyrelsens arbete med fysisk påverkan i vattendrag: ”Det övergripande målet med Länsstyrelsens åtgärdsarbete är att alla vattenförekomster ska uppnå god ekologisk status senast 2021. Detta innebär bland annat att fiskar bör kunna vandra fritt genom vattendrag och sjöar och att livsmiljöer restaureras så att vattenlevande växter och djur uppvisar liten påverkan från fysiska ingrepp i vattenmiljön.”

– Den dialog som nu genomförs med de boende handlar sannolikt bara om hur man förbättrar statusen på bästa sätt, inte om att bedöma om miljönyttan av åtgärderna överstiger samhällskostnaderna inklusive konsekvenser för lokalsamhället. Så möjligheten att påverka är sannolikt högst begränsad om inte utgångspunkterna för myndigheternas arbete ändras, säger Lena Nerhagen.